政府在此次税制改革方案中，将与房地产相关的改革归纳为“为了公平税收的税制改革”。综合房地产税的征税标准由持有转为居住，以房屋价值而非数量来确定税率，并将公平市场价值比例从60%提高到80%。改革完成后，综合房地产税每年将增加218.15亿韩元的收入。除了将税额抵扣转为预算项目外，实际增税的234.3亿韩元大部分来自这一税目。
“公平”一词在政治口号中常被使用，但在税收中可以通过具体标准进行考量。包括是否充分获得纳税人的同意，负担是否与享受的利益相符，纳税能力是否相符，目的与手段是否成比例，以及纳税人是否能提前了解自己的税款。这次改革在这五个标准下的公平程度如何？
自2005年引入以来，综合房地产税一直以财产持有作为征税依据。这次改革将这一标准转为居住。基本扣除分为居住一套房屋1400万韩元，非居住一套房屋900万韩元，原本与持有年限挂钩的税额抵扣也将改为以居住年限为标准。调整税率与改变征税标准的性质不同，前者改变的是应缴金额，后者则改变的是谁应缴更多。要更换维持了二十年的标准，首先需要相应的说服。
然而，公开讨论并未进行，研究成果也未公开。意见征集期仅为十余天，远未达到行政程序法原则规定的40天的一半。当修改长期以来的标准时，首先要获得纳税人的共鸣，这才是公平的起点。
接下来是利益原则。地方财政学的长期研究将财产税解释为学校、治安、道路等地方公共服务的代价。美国经济学家查尔斯·提布指出，居民根据税收与公共服务的组合来选择居住地。良好的地方服务反映在房价上，财产税则是承担这一利益的一部分税收。
将这一标准应用于此次改革，便会产生疑问。直接利用地方公共服务的，是居住在该地的人。拥有房屋但不居住的人并不直接使用学校或道路。地方改善带来的房价上涨的利益归于所有者，但这一利益的大小与所有者是否居住在该房屋无关。如果是出租的房屋，增加的税负部分可能会转嫁给租户。从任何角度来看，仅仅因为不居住就加倍的税负缺乏合理的利益依据。
假设一位拥有市价1500万韩元公寓的六十岁所有者已经持有十年。如果他居住在该房屋，改革后的综合房地产税为11万韩元；如果出租后在其他地方居住，则为152万韩元。相同的财产、相同的年龄、相同的持有年限，但负担却扩大了十四倍。政府称之为正常化，但需要解释其正常的原则。
从应能负担的角度来看也是如此。拥有房屋但不居住的人并不一定比居住在该房屋的人经济能力更强。也有住在更便宜房屋并出租自己房屋的人，还有因工作、上学、照顾亲属而居住在其他地方的人。政府设定的关于上学、调动、长期治疗和养老、直系亲属照顾、再开发和重建等多种例外，表明不居住并不一定是选择或富裕的结果。
如果将能力视为收入，问题则更加明显。持有税即使没有现金收入也会被征收。对于收入中断的高龄持有者，纳税能力与税负可能会严重不符。法国对房地产财富税设定收入上限也是出于这个原因。我们的制度没有这样的缓冲机制。相反，限制前一年税负增加的上限从150%提高到200%。
比例性也需要考虑。改革方案将以房屋数量为标准的税率表整合为以房屋价值为标准。方向本身是正确的，但问题在于以较高的税率表为基准进行整合。即使只有一套房屋，如果征税标准较高，也会适用最高5%的税率。这是法国房地产财富税最高税率1.5%的三倍多。
差异不仅在于税率。法国在征税标准中扣除抵押贷款，并对实际居住的房屋给予评估额的30%扣除，同时对与所得税合并的税负设定上限。我们的制度没有这样的机制。如果不居住而持有市价7000万韩元的房屋，改革后加上财产税的持有税将达到5799万韩元。假设租金收益率为2%，则税前租金收入的41%。租赁所得税另算。
宪法法院在2008年的综合房地产税案件中也认为，长期持有一套用于居住的房屋的人的情况未被单独考虑存在问题。这意味着可能会对纳税能力造成过重负担。这一论点至今仍然有效。
最后是可预测性。在《国富论》中，亚当·斯密将“确定性”列为良好税收的条件之一。谁、何时、缴纳多少税必须明确，税收不应受政府的任意决定影响。
自引入以来，综合房地产税在二十年间经历了九次调整。平均每两年就会进行一次强化和放松。这次改革也使得税率表每年变化，公平市场价值比例从60%变为70%，再变为80%。税额抵扣上限和长期持有特别扣除也将在几年内再次变化。纳税人在未来几年将适用不同的规则。此外，影响税额的公平市场价值比例在法律上并非固定，而是可以通过实施细则在没有国会表决的情况下进行更改。纳税人难以预测自己的税款的制度难以称之为公平。
持有税正常化的基本方向早已为人所知。以诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·穆里斯为首的英国税务专家所撰写的权威税制改革报告《穆里斯评估》与经济合作与发展组织（OECD）提出的方向也大致相同。税基应广泛设定，实际税率应适度提高，阻碍住房交易的税收应降低。我国在房地产交易税负方面位居OECD国家之首。
此次改革几乎与此相反。缩小征税对象，集中高税率。国会需要考虑的不是税收增加多少，而是这一负担建立在什么原则之上。税收的公平性并非在于多收或少收，而在于国民是否能理解这一标准和理由。
笔者主要履历
▲美国耶鲁大学经济学博士 ▲首尔市立大学税务学系·税务专业研究生院教授▲韩国财政学会会长 ▲前税收财政研究院研究员
▲国会预算政策处税收分析审议官▲前地方规制创新委员会、财政改革特别委员会委员
※ 本报道经人工智能（AI）系统翻译与编辑。
