从部长到总统秘书室政策室长、国会事务总长，以及涵盖金融、国税、公正委员会的经济、司法部门负责人，缺乏律师资格的这些高级公职人员退休后的常见去处是大型律师事务所。律师事务所大量引进这些不能出庭、不能直接辩护的非律师出身官员，称其为“顾问”或“专业委员”，其原因何在？ 律师事务所解释称，这是为了利用他们在政府多年积累的政策专业知识和行政经验。为了分析日益复杂的政府监管和产业政策，帮助企业决策，需要了解政府运作的专家。 然而，如果他们的角色中包括向企业、团体等委托人解释立场并说服相关部门和国会修改法律和政策的所谓“对官”工作，情况就不同了。在美国等国家，这通常被视为“游说”领域，需进行注册和公开，而在国内则可以在“顾问”和“政策咨询”的名义下进行。因此，关于应通过类似美国的“联邦游说公开法”建立“注册游说者”制度，公开谁与谁见面、谁收了谁的钱、试图改变什么法律或政策的呼声日益高涨。对此，李在明总统在去年12月2日的国务会议上正式指示考虑引入游说者注册制。 8日，《亚洲经济》调查报道团队对国内十大主要律师事务所（包括金恩璋、太平洋、光场、世宗、律村、华宇、知平、巴伦、大陆亚州、YK）的非律师公职出身顾问和专业委员进行了全面调查，共计697人，其中部长及委员会主席级别26人，副部长及厅长级别89人，地方厅长及公共机构负责人138人，局长及司长级别149人等。拥有律师、外国律师等法律相关资格和民营企业经历者被排除在外。金融、经济等‘监管部门’出身人员占绝大多数 在规模上，金恩璋无疑是领先的。其顾问和专业委员中有170人，其中部长级别的就有11人。其次是世宗（101人）、律村（89人）、YK（70人）、光场（68人）、太平洋（60人）、华宇（57人）、大陆亚州（43人）、知平（23人）、巴伦（16人）。 从他们的出身部门来看，经济和金融领域的监管机构出身人员占绝大多数。金融委员会前主席出身的有金成洙（金恩璋）、高承范（太平洋）、崔钟九（华宇）、金石东（知平）等4人，公正交易委员会前主席出身的罗大来（世宗）和个人信息保护委员会前主席出身的尹钟仁（世宗）也在其中。前雇佣劳动部部长出身的李基权（金恩璋）、安景德（光场）和中央劳动委员会前主席出身的郑钟秀（金恩璋）也在名单上。企业与争议频繁、许可权集中部门的前官员往往成为律师事务所的首要引进目标。 副部长级别的情况也类似。金恩璋有前总统秘书室经济首席秘书官朴元柱、前金融委员会副主席尹钟元、前公正交易委员会副主席金在信、前外交部第二次官等。世宗有前公正交易委员会副主席池哲浩、前国家情报院第一副院长尹亨中、前科学技术信息通信部第二次官姜道贤，光场有前金融监督院长陈雄燮、前警察厅长李成汉、前国土交通部第一副部长朴善浩。华宇有前国税厅长金德中，太平洋有前海关厅长林在贤和前科学技术信息通信部副部长赵景植。 专家们更关注的是主导实务的局长和司长级别的人员。因为他们负责起草法案和实际行使许可、批准权。尽管律师事务所以部长级别作为“招牌”，但实际影响力的行使是通过局长和司长级别出身的网络进行的。部长是招牌，局长和司长级别实际行使影响力 无论是“顾问”还是“专业委员”，在广泛的咨询合同下进行的秘密接触在现行制度下几乎没有追踪手段。虽然形式上是法律咨询，但实际上却是利用前官网络作为行政和立法的对接渠道，这一问题早已被提出。韩国外国语大学法学院教授李昌贤指出：“没有律师资格的人以顾问的名义进入律师事务所，实际上扮演着游说者的角色，这在某种程度上是违反律师法的，但整理这一惯例的现实并不容易。” 对此，一位要求匿名的大型律师事务所人士表示：“企业对律师事务所的需求已从单纯的诉讼和合同审查转向新业务立法和监管放宽等咨询层面的建议。”同时表示：“前任部长和副部长在相关部门发挥影响力的说法已经完全过时，实际上是那些有实务经验的人与现任实务人员进行对话，因此被雇佣来进行逻辑和行政上的说服。” 最终，关于将这些“前官顾问”纳入制度化管理的呼声越来越高。核心问题是允许范围，即如何划分法律代理和政策代理。调查应由律师专门负责，而针对国会和政府的法律和政策修改活动则应在注册和公开的条件下允许其他专业人士参与。如果这一界限得到确立，不仅前官，注册会计师、税务师、行业专家也将以“注册游说者”的身份正式参与政策市场。然而，限制退休后对其出身机构进行游说的“冷却期”机制被认为是核心条件。美国，注册游说者达12000人，活动记录公开 美国自1995年实施的《联邦游说公开法》（Lobbying Disclosure Act，LDA）规定，游说活动在制度框架内进行。参议员出身者需经过2年的“冷却期”，众议员出身者需1年，行政部门高级职员需1年后才能注册为游说者。根据美国政治资金监测非营利组织OpenSecrets的数据，截至2024年，联邦注册游说者约为12000人。注册游说者必须每季度公开游说主题和支出费用、接触的联邦机构及国会名称，违反者将面临最高20万美元的民事罚款和刑事处罚。 针对外国政府或外国政治势力的利益代表活动，适用1938年制定的《外国代理人注册法》（Foreign Agents Registration Act，FARA）。如果某些外国主体的代理人对美国政府机构或公务员进行活动，则需进行注册并定期公开。活动记录及相关收入和支出均需公开，注册资料可在线查询。正如美国司法部所明确的，该制度的目的是并非禁止游说，而是让公众和政府能够透明地了解“谁、为谁、做了什么”。 韩国企业在美国也在这一制度下运作。三星和现代汽车等定期公开其在华盛顿的游说活动记录。然而，在美国以“透明公开”为前提合法化的活动，在韩国却以没有任何记录的“综合咨询合同”形式进行。律师协会“与律师法冲突” vs 公民社会“透明化隐性权力” 然而，韩国律师协会始终坚持反对立场。其核心论据是《律师法》第109条。协会在正式意见书中表示，代表企业或外国人向公共机构提交资料或表达意见的行为只能由律师进行，如果引入游说者注册制，这一原则将被打破。 律师协会还警惕法律市场开放的效果。如果外国律师或外国法人注册为游说者，将导致国内对外联络活动市场实际上开放，而不需要进行单独的法律市场谈判。还有人担心，非律师的中介活动可能导致行政处理的不透明。律师协会对2004年提出的《外国代理人游说活动公开法案》和2024年1月由崔在亨议员代表提出的《外国代理人注册法案》均表示“与律师法冲突的担忧”，并提出了相同的反对意见。 然而，既然现实中实际上已经存在游说活动，法界各方也开始呼吁应在制度框架内进行透明管理。建国大学法学院名誉教授韩相熙指出：“对法官和检察官的前官优待只限于放出一个有权势的人，但前官顾问则可以改变政策和预算，进而影响整个国家，这些在国外被视为游说的部分。”他进一步表示，关于游说者合法化法案的意义在于“将私人占有的游说过程正式公开并记录下来，为公民社会提供监督和制衡的机会。” 697这个数字展示了韩国大型律师事务所中前官人脉的“外在”情况。然而，这一人脉为哪些企业服务、针对哪些机构、涉及哪些事务等“内部效果”却无从得知。即使检察院被废除，中重大犯罪调查厅和公诉厅成立，如果这一结构得不到解决，前官人脉只会围绕新的机构重新聚集。因此，关于透明化“影子游说”结构的呼声首先出现。